Запрет экологически опасной деятельности в будущем
Седьмая публикация совместного проекта делового издания РИА «Стандарты и качество», Бюро НДТ и нашего адвокатского бюро посвящена вопросам запрета экологически опасной деятельности в будущем.
Ранее мы затронули одну из важных тем экологической ответственности для промышленности — приостановление деятельности, создающей опасность причинения вреда окружающей среде в будущем. Мы указывали, что такая мера ответственности может явиться одним из закономерных итогов отказа предприятия от получения КЭР.
Разберем сам процесс
Часть 1 ст. 1065 ГК РФ гласит: «Опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность».
Рассмотрим эту норму применительно к деятельности, создающей опасность причинения вреда окружающей среде.
Возможность применения указанного способа защиты в рамках экологических споров декларирована ст. 56 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»: при нарушении предусмотренных гл. VII ФЗ № 7 природоохранных требований деятельность, осуществляемая с нарушением указанных требований, может быть прекращена в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В рамках гл. XIV ФЗ № 7, регламентирующей порядок привлечения к ответственности за нарушение природоохранного законодательства, только в ст. 80, есть отсылка к возможности запрещения опасной деятельности: требования о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом.
Понятие «запрещения опасной деятельности» отдельно в законе не закреплено.
В ст. 27.16 КоАП РФ закреплено понятие временного запрещения деятельности в качестве меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Под этим понимают кратковременное, установленное на срок до рассмотрения дела судом или должностными лицами, прекращение деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.
Несмотря на общее смысловое единство данных терминов, понятие запрещения деятельности как гражданско-правовой меры ответственности шире административной нормы. В первую очередь потому, что буквальное толкование ч. 1 ст. 1065 ГК РФ позволяет говорить о бессрочном характере такого запрещения. Это, а также отсутствие в законе механизма преодоления подобного запрета в случае, если деятельность перестала являться опасной по своей сути или причиняемым последствиям, характеризуют эту норму как крайнюю меру, применение которой в экологических спорах возможно в исключительных случаях.
Но истцы в своих требованиях зачастую не соизмеряют охраняемый законом интерес, в защиту которого они выступают, и последствия удовлетворения заявленного иска.
Разобраться с правовой позицией по таким спорам помогает постановление Пленума Верховного суда РФ от 30.11.2017 № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде» (ППВС РФ № 49).
Понятие вреда окружающей среде
Под «вредом окружающей среде» (ст. 1 ФЗ № 7) понимается негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.
Опасность наступления таких негативных изменений и является основанием для применения запрета определенной деятельности в будущем.
Но такие признаки, как деградация экосистемы и истощение природных ресурсов, сопутствуют практически любому виду деятельности. Достаточно ли этого для прекращения деятельности в будущем? Как быть, если формально негативное воздействие компенсируется природопользователем в денежном эквиваленте — платой за негативное воздействие?
Закон однозначного ответа на этот вопрос не дает. Согласно п. 28 ППВС РФ № 49 наличие у ответчика разрешительной документации на осуществление деятельности, создающей опасность причинения вреда, положительного заключения экологической экспертизы не является основанием для отказа в иске.
Более прозрачной квалификация опасной деятельности, основанной на «разрешенном» вреде, с учетом этого уточнения не становится.
Отдельной актуальной проблемой многие называют вопросы квалификации деятельности, причиняющей «разрешенный» вред, который природопользователь причиняет в соответствии с условиями своего природопользования и который он потом должен возместить в согласованных государством объеме и способом.
Вопрос о степени опасности и квалификации формально разрешенного вреда окружающей среде, как основания для запрещения деятельности, является исключительно актуальным. В процессах такие вопросы разрешаются на основании внутреннего усмотрения суда и оценки им характера воздействия. Данный подход нельзя назвать правильным.
Процессуальные нарушения
В ходе защиты общественного интереса указанным способом истцы зачастую допускают целый ряд процессуальных ошибок, которые промышленность может использовать для защиты в суде.
Неправильный выбор суда для разрешения спора — одно из таких нарушений.
Подсудность
Согласно ст. 80 ФЗ № 7 требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом.
Процессуальное законодательство разграничивает предметную компетенцию судов и арбитражных судов по критериям субъектного состава процесса и участия в предпринимательской или иной экономической деятельности.
Суды общей юрисдикции, согласно ч. 3 ст. 22 ГПК РФ, рассматривают и разрешают исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти и местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных федеральным конституционным законом и федеральным законом к ведению арбитражных судов.
К компетенции арбитражных судов согласно чч. 1, 2 ст. 27 АПК РФ относятся дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
Подсудность экологического спора следует определять исходя из характера спорной деятельности ответчика. Если требования истца о запрещении деятельности юридического лица / индивидуального предпринимателя, создающей опасность причинения вреда в будущем, вытекают из экономических и хозяйственных отношений данного субъекта, сложившихся в силу исполнения им уставных целей или основных экономических видов деятельности организации, а равно целей, обозначенных в государственном задании, требования подлежат рассмотрению в арбитражном суде.
Аналогичный вывод делает Верховный суд РФ в Обзоре своей судебной практики № 1 (2015), № 1 (2016). Это же подтверждается многочисленной судебной практикой арбитражных судов по сходным спорам.
Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении КС РФ от 6.04.2006 № 3-П, правосудие должен осуществлять только тот суд и тот судья, к ведению которых законом отнесено рассмотрение конкретного дела, при этом рассмотрение дел должно осуществляться законно установленным, а не произвольно выбранным составом суда.
Выявление нарушения подсудности даже на стадии обжалования судебного акта в апелляционной или кассационной инстанции должны являться безусловным основанием для отмены принятого с таким нарушением решения.
Бремя доказывания
Согласно п. 28 ППВС РФ № 49 бремя доказывания реальности наступления опасности причинения вреда в будущем и необходимости запрещения спорной деятельности лежит на истце.
Правовые позиции судов раскрывают эту норму. В соответствии с ч. 1 ст. 1065 ГК РФ бремя доказывания возможности причинения вреда, вины ответчика (не презюмируемой) и необходимости запрещения деятельности, создающей опасность причинения вреда, лежит на истце. Для удовлетворения иска, основанного на положениях ст. 1065 ГК РФ, истец должен доказать опасность причинения вреда в будущем, противоправность поведения причинителя вреда, причинную связь между наступлением вреда и противоправным поведением причинителя вреда.
Опасность причинения вреда в будущем
Главное отличие гражданско-правового прекращения деятельности от сходной административной меры ответственности заключается в том, что запрет деятельности может назначаться при опасности причинения вреда в будущем, т. е. при отсутствии наступивших вредоносных последствий.
Это подтверждается позицией Верховного суда РФ, изложенной в п. 28 ППВС № 49.
Такая процессуальная возможность позволяет предотвратить причинение необратимого вреда окружающей среде. В то же время анализ судебной практики свидетельствует о наличии большого количества необоснованных исков, из которых совершенно не следует неотвратимость и реальность наступления негативных последствий.
Применение крайней меры гражданской ответственности в виде прекращения деятельности требует реальной оценки опасности причинения вреда в будущем, а также установления критерия неустранимости такой опасности.
Учитывая возможность злоупотребления указанной нормой, Верховный суд РФ в своих разъяснениях указал, что суды вправе принять решение об ограничении или приостановлении деятельности, осуществляемой с нарушением природоохранных требований, в случаях, когда допущенные нарушения имеют устранимый характер (п. 25 ППВС РФ № 49).
Как следует из п. 26 ППВС РФ № 49, при отсутствии в деле доказательств, свидетельствующих о наличии достаточных оснований для прекращения деятельности ответчика, осуществляемой с нарушением природоохранного законодательства, суд, учитывая наличие публичного интереса в обеспечении экологической безопасности и сохранении благоприятной окружающей среды, вправе вынести на обсуждение лиц, участвующих в деле, вопрос об ограничении или приостановлении такой деятельности (ст. 56 ГПК РФ, ст. 65 АПК РФ).
Противоправность поведения ответчика
Отметим, что ст. 56 ФЗ № 7 связывает возможность прекращения опасной деятельности с нарушением предусмотренных гл. VII ФЗ № 7 природоохранных требований.
Верховный суд РФ в своей практике указывает в качестве юридически значимого обстоятельства при разрешении спора о запрещении деятельности вопрос о наличии или отсутствии нарушения ответчиком таких правил и норм.
Согласно п. 24 ППВС РФ № 49, нарушение лицом требований в области охраны окружающей среды, являющееся основанием для ограничения, приостановления или прекращения соответствующей деятельности, может быть выражено в эксплуатации предприятия или сооружения без необходимых разрешений и лицензий, выдаваемых с целью соблюдения природоохранных требований, либо с нарушением их условий, превышении лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, нарушении требований в области обращения с отходами, несоблюдении требований промышленной безопасности. Рассматривая иски о прекращении опасной деятельности, суд должен установить факты нарушения конкретных природоохранных требований, поименованных в гл. VII.
Правоприменительная практика также связывает установление противоправности поведения возможного причинителя вреда с привлечением его к административной ответственности.
Отсутствие сведений о привлечении ответчика к административной ответственности до предъявления к нему иска о запрещении деятельности является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении такого иска или же, при наличии доказанной истцом неотвратимой опасности причинения вреда в будущем, — для самостоятельной постановки судом вопроса о возможности применения более мягкой гражданско-правовой меры ответственности: ограничения или приостановления деятельности.
Баланс экологических и социально-экономических интересов общества
Согласно п. 27 ППВС РФ № 49, рассматривая споры о прекращении деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, суд должен соблюдать баланс между потребностями общества в сохранении благоприятной окружающей среды и обеспечении экологической безопасности с одной стороны и решением социально-экономических задач с другой. Суду следует принимать во внимание не только факторы, обеспечивающие нормальную жизнедеятельность людей и организаций (например, применительно к деятельности градообразующих предприятий, теплоэлектроцентралей, очистных сооружений), но и соразмерность последствий прекращения (приостановления, ограничения) деятельности тому вреду окружающей среде, который может наступить как в результате продолжения данной деятельности, так и вследствие ее прекращения.
Суд вправе отказать в иске об ограничении, приостановлении либо прекращении деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, в случае если ее приостановление либо прекращение противоречит общественным интересам. Отказ в удовлетворении таких требований не препятствует предъявлению иска о возмещении вреда, причиненного этой деятельностью.
Свобода усмотрения суда обусловлена тем, что в отсутствие неустранимой опасности причинения вреда экологическим интересам общества в будущем запрещение деятельности может привести к нарушению целого ряда конституционных прав граждан (права на охрану и укрепление здоровья, права на достойную жизнь и свободное развитие человека, права на труд, на свободное осуществление предпринимательской деятельности).
Отсутствие самостоятельной судебной оценки мер, принятых стороной ответчика для целей минимизации возможных вредных последствий, может являться основанием для отмены судебного акта вышестоящей инстанцией.
Как отмечал Конституционный суд РФ, забота об охране окружающей среды и экологической безопасности не означает полного отказа от использования природных ресурсов при занятии хозяйственной деятельностью.
Таким образом, целью законодателя и правоприменителя является именно минимизация возможного вредного воздействия, а не полный отказ от такой деятельности.
Отметим и противоположную позицию по этому вопросу. Как указывают коллеги, отношения по природопользованию являются публичными. Исходя из теории права «общественные интересы» не могут быть противопоставлены природозащитным интересам такой суперотрасли, как экологическое право, обеспечивающей реализацию конституционного права на жизнь в условиях благоприятной среды обитания. Таких норм в ФЗ № 7 просто нет. И в этой ситуации ученые абсолютно правильно указывают нам на формальное противоречие закона и допущения, сделанного в ППВС РФ № 49 относительно критерия общественной значимости и оценки возможности негативных последствий от приостановления.
Согласимся, что такая оговорка не разрешает глубинное противоречие приоритета охраны окружающей среды как экосистемы перед обеспечением стабильности социально-экономического развития и права на труд.
Заказать юридическую помощь по делам о запрете экологически опасной деятельности в рамках ст. 1065 ГК РФ Вы можете связавшись с управляющим партнером бюро, адвокатом Юлией Лялюцкой по тел. +7 (903) 566-99-95, в WhatsApp или по эл.почте>>>
Бюро работает: пн.-пт. с 09:30 до 20:00, сб. с 11:00 до 15:00.
