История экологического регулирования

В 2024 году совместно с Бюро НДТ и РИА “Стандарты и качество” мы запустили проект по экологическому просвещению. Раз в месяц мы будет публиковать очередную статью на тему экологического регулирования в Российской Федерации, подготовленную нами для ежемесячного издания “Business excellence”.

Разбирая любой аспект современного нормативно- правового регулирования, полезно обратиться к исторической составляющей. Зачастую только это дает полное понимание сути и значения современных законов.

Мировой кинематограф и литература предлагают сотни вариантов вероятного завершения отношений между человечеством и окружающей средой, практически каждый из которых сводится к катастрофе вселенского масштаба. Откуда такая уверенность? И с чего всё началось?

Привычный для нас способ взаимодействия с природой — ​удовлетворение своих потребностей за счет ресурсов окружающей среды — ​принято называть «ноосферно-­коэволюционным». Ученые надеялись, что результатом такого взаимодействия будет совместная эволюция и природы, и человечества. Однако, как ни прискорбно это отмечать, преобладающим ответом природы на воздействие человека является ее деградация.

Древние эпохи

В первобытном обществе люди, сознавая себя частью природы, строили свои отношения с окружающей средой по принципу «не навреди», что отражалось в простых и понятных запретах или традициях малых народов. Например, в бурятских землях запрещалось копать ­землю за пределами отведенных мест, заготавливать живые деревья на дрова при наличии сухостоя, рубить трудновосстанавливаемые виды: ель, пихту и сосну.

Однако есть и другие примеры. Так, заселение Восточной Европы славянскими племенами, которые вели в основном степной образ жизни, ученые связывают с уничтожением лесов. Причем из-за того, что земли, отвоеванные у леса, быстро теряли плодородность, постоянно требовалось осваивать новые территории.

Впоследствии устоявшиеся в обществе традиции закрепились в первых законодательных актах, которые, к слову сказать, были направлены на охрану частной собственности, а не общего блага. «Имущество князя неприкосновенно в лесу» — ​такая заповедь лежала в основе создания заказников и заповедников в Средневековье.

За поимку бобра согласно Русской Правде (своду древнерусского права) полагался штраф, равный штрафу за кражу холопа: «А кто украдет бобръ или сеть, или разломаетъ борть, или кто посечет древо на меже, то по верви искати татя в себе, а платити 12 гривенъ продажи».

Петровские времена

Абсолютно новый подход к регулированию отношений между человеком и окружающей средой появляется в нормативно-­правовых актах времен Петра I. Именно в его правление впервые в России поднимаются вопросы рационального природопользования.

Уделяя большое внимание строительству флота, Петр I организовал действенную охрану корабельных рощ, создав систему контроля и установив строгие наказания за незаконные порубки. Для экономного использования лесоматериалов были введены новые механизмы — ​лесопилки на основе водяных колес, появился запрет на вытесывание доски из цельного ствола с помощью топора. Для сохранения полноводности сплавных рек были установлены водоохранные зоны, где запрещалось расчищать лес под пашню: 50 верст от берегов больших рек и 20 — ​от малых.

Петр I отмечал значимость лесовосстановления, для чего губернаторам было предписано организовывать лесопосадки в малолесных районах, озеленять населенные ­пункты. Леса, принадлежавшие заводам, были разделены на несколько десятков лесосек, из которых разрешалось вырубать только одну, причем в дальнейшем ее нельзя было распахивать или застраивать.

Петр издал первые указы, нацеленные на обеспечение чистоты водоемов: сор и балласт с судов разрешалось сбрасывать только в местах, которые укажет капитан.

Другой указ предписывал предварительную экспертизу проектов: «…прожекты зело исправными делать, дабы отечеству ущерба не чинить и казну понапрасну не тратить, а ежели кто прожекты абы как ляпать станет, того лишать чина и бить батогами нещадно».

Советский период

Перепрыгнем через несколько веков. Индустриализация и коллективизация требовали гигантских ресурсов — ​человеческих, финансовых и, конечно, природных. Здесь мы говорим о полезных ископаемых, лесных, водных, земельных ресурсах.

Экономические задачи имели безусловный приоритет, и вопросы охраны окружающей среды ушли на второй план. Хотя не будем забывать, что советская система организации особо охраняемых природных территорий (заповедников, заказников) оставалась лучшей в мире.

В 1970‑е гг. активное развитие получила система государственных стандартов «­Охрана природы». В 1980‑е гг. стала вводиться концепция превентивного экологического регулирования. Был издан указ «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», которым был создан Государственный комитет по охране природы, уполномоченный проводить государственную экологическую экспертизу планов, программ, новых материалов и технологий. С 1989 г. запрещалось финансирование проектов, не имеющих положительного заключения государственной экологической экспертизы.

В новой России

После распада СССР некоторое время продолжало действовать советское природоохранительное законодательство, которое постепенно дополняли новыми нормами права. В стремлении разработать новые законодательные и нормативные правовые акты управленцы нередко заимствовали регуляторные зарубежные конструкции, которые оказывались нежизнеспособными, не соответствующими ни масштабам страны, ни традициям (в том числе природоохранным), ни особенностям экономики.

Зачастую не хватало времени ни вчитаться, ни вдуматься в историю применения тех или иных инструментов. Например, в Европе пытались установить платежи за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Французы надеялись аккумулировать средства, чтобы потом направить их на развитие системы экологического мониторинга. Не получилось: собрали мало, а вот судились с различными компаниями, которые справедливо полагали, что за выбросы в пределах разрешенных нормативов платить не следует, долго. В России первую часть тезиса «загрязнитель платит» восприняли, а вторую проигнорировали. Поэтому платежи за загрязнение есть и поныне, а вот требование инвестировать в экологическую модернизацию появилось совсем недавно.

В целом природоохранительное законодательство новой России развивалось неравномерно, а контрольно-­надзорные функции переходили от одного органа к другому несколько раз на протяжении четверти века.

В 2000‑е гг. после резкого спада в экономике наметился не только рост производства, который сопровождался и увеличением негативного воздействия на окружающую среду. Встала новая задача — ​переломить тенденцию возрастания выбросов, сбросов, отходов. На государственном уровне было принято решение приступить к внедрению комплексного подхода к повышению ресурсной и экологической эффективности экономики. Это потребовало создания новых нормативных документов, реформы системы государственного экологического надзора, разработки инструментов стимулирования экологически ответственного поведения бизнеса и населения, а также развития научных исследований и образования в области прикладной экологии.

Настало время наилучших доступных технологий (НДТ).

Оригинальная статья размещена на сайте РИА Стандарты и Качество.
Дополнительно по теме читайте материал «Наилучшие доступные технологии: просто о сложном».